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3 ottobre 2016

LA RIVOLUZIONE INFORMATICA COLPISCE LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Ai sensi dell’articolo 40 del D.Lgs. 85/2005 “Codice dell’amministrazione digitale”, si dispone che le pubbliche amministrazioni “formano gli originali dei propri documenti con mezzi informatici”. Le regole tecniche necessarie ai fini della corretta esecuzione sono dettate in conformità ai requisiti tecnici di accessibilità di cui all'articolo 11 della legge 4/2004, alle discipline risultanti dal processo di standardizzazione tecnologica a livello internazionale ed alle normative dell'Unione europea.
Inoltre il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 novembre 2014, in attuazione dell’articolo 71 del Codice dell’amministrazione digitale ha statuito le “regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici nonché di formazione e conservazione dei documenti informatici delle pubbliche amministrazioni ai sensi degli articoli 20, 22, 23-bis, 23-ter, 40, comma 1, 41, e 71, comma 1, del Codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005”.
L’articolo 17, comma 2 del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 novembre 2014, emana inoltre che le pubbliche amministrazioni devono adeguare i propri sistemi di gestione informatica dei documenti entro e non oltre diciotto mesi dall'entrata in vigore dello stesso decreto e, conseguentemente entro e non oltre il 12 agosto 2016. 

Invero ai sensi dell’art. 1, comma 87, della Legge 28 dicembre 1995 n. 549, secondo cui “la firma autografa prevista dalle norme che disciplinano i tributi regionali e locali sugli atti di liquidazione e di accertamento è sostituita dall'indicazione a stampa del nominativo del soggetto responsabile, nel caso che gli atti medesimi siano prodotti da sistemi informativi automatizzati, non si potrà più considerare come "documento originale" neppure il documento generato, nella materia tributaria, in modalità automatica e riportante la dicitura “firma autografa sostituita a mezzo stampa”. Dunque, il nominativo del funzionario responsabile per l'emanazione degli atti in questione, nonché la fonte dei dati, devono essere indicati in un apposito provvedimento di livello dirigenziale.
Il documento in versione originale sarà dunque, per contro, quello prodotto e firmato digitalmente, ferma restando la possibilità di disporre di copie analogiche (copie stampate).
Ovvio rimane il concetto per il quale le peculiarità che connotano le specifiche attività degli uffici tributari, nonché le modalità di formazione degli atti tributari, debbono essere tenute senz'altro presenti nel processo di digitalizzazione. Tuttavia, tali caratteristiche non sono idonee a sottrarre, generalmente, i documenti tributari, dall'applicazione del codice dell'amministrazione digitale. Invero soltanto alcune tipologie di documenti tributari restano sottratti all'obbligo di digitalizzazione, sul piano operativo, occorre procedere effettuando una rigorosa distinzione tra le diverse categorie di documenti, stabilendo per ogni fattispecie la modalità da attuare nello specifico.
Nel dettaglio scopriamo le attitudine specifiche dei principali documenti.

Istanze di pagamento, atti d'ingiunzione di pagamento e atti del procedimento impositivo
Le istanze di pagamento, gli atti di ingiunzione e gli atti del procedimento impositivo sono documenti propri dell’Ente Locale. Ne consegue che la versione originale deve essere prodotta e firmata digitalmente. Con riguardo alla formazione del documento amministrativo informatico, l’articolo 3 del codice dell'amministrazione digitale individua, tra i metodi di formazione del documento informatico, quello della redazione tramite l’utilizzo di appositi strumenti software. In pratica, gli originali delle istanze di pagamento, degli atti di ingiunzione e degli atti impositivi debbono essere formati con l’utilizzazione di programmi gestionali di natura informatica, e secondo le regole tecniche illustrate all'articolo 71 del codice.

Verbali sottoscritti anche dal contribuente e atti di adesione sottoscritti dal responsabile dell'ufficio e dal contribuente. I processi verbali sottoscritti anche dal contribuente nell’ambito delle attività di controllo dell’Ufficio, a seguito di sopralluoghi, ispezioni e verifiche o di contraddittorio in ufficio, sono esclusi dall'obbligo di digitalizzazione. Ciò in quanto, nella formazione di tale tipologia di documenti redatti nell'esercizio delle funzioni ispettive o di controllo, gli uffici tributari degli enti non procedono “in via unilaterale”, ma, si concretizzano con l’ausilio del contribuente. Ne consegue che la descritta modalità di formazione dei processi verbali, in quanto sottoscritti anche dal contribuente, esclude tali documenti dalla nozione di “propri documenti”, di cui all’articolo 40 del Codice. Analogamente dicasi con riferimento agli atti di adesione, formati a conclusione di un procedimento in base al quale l’accordo si raggiunge con la partecipazione attiva del contribuente, il cui atto conseguente non costituisce, quindi, un documento “proprio” dell'Ente Locale, tant'è che si tratta di atti sottoscritti da ambedue le parti.

Notifica dei documenti informatici. La disposizione contenuta nell'articolo 48, comma, 1 del codice dell'amministrazione digitale secondo cui “la trasmissione telematica di comunicazioni che necessitano di una ricevuta di invio e di una ricevuta di consegna avviene mediante la posta elettronica certificata ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68, o mediante altre soluzioni tecnologiche individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri”. L’esigenza di disporre di una copia “cartacea” ai fini della notifica può essere assicurata attraverso il rilascio di una copia analogica conforme al documento informatico originale, attestata da un pubblico ufficiale. Va dunque richiamato il disposto dell’art. 23 del codice “Copie analogiche di documenti informatici”, il cui comma 1 dispone che “le copie su supporto analogico di documento informatico, anche sottoscritto con firma elettronica avanzata, qualificata o digitale, hanno la stessa efficacia probatoria dell’originale da cui sono tratte se la loro conformità all'originale in tutte le sue componenti è attestata da un pubblico ufficiale a ciò autorizzato”. In assenza dell’attestazione del pubblico ufficiale, viene in rilievo altresì il comma 2 dell’art. 23, secondo cui “le copie e gli estratti su supporto analogico del documento informatico, conformi alle vigenti regole tecniche, hanno la stessa efficacia probatoria dell’originale se la loro conformità non è espressamente disconosciuta”.

Comunicazioni dei documenti informatici Per le comunicazioni degli atti tributari vanno richiamate, in via generale, le disposizioni del codice in tema di domicilio fiscale. Al riguardo, il comma 1 dell’articolo 3-bis, al fine di facilitare la comunicazione tra pubbliche amministrazioni e cittadini, contempla la facoltà di ogni cittadino di indicare alla pubblica amministrazione, secondo le modalità stabilite al successivo comma 3, un proprio indirizzo di posta elettronica certificata quale suo domicilio digitale. A sua volta, il comma 4bis dell’articolo 3-bis dispone che, in assenza del domicilio digitale di cui al comma 1, le amministrazioni possono predisporre le comunicazioni ai cittadini come documenti informatici sottoscritti con firma digitale o firma elettronica avanzata, da conservare nei propri archivi, ed inviare ai cittadini stessi, per posta ordinaria o raccomandata con avviso di ricevimento, copia analogica di tali documenti sottoscritti con firma autografa sostituita a mezzo stampa predisposta secondo le disposizioni di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 12 dicembre 1993, n. 39. Pertanto per le comunicazioni degli atti tributari possono trovare applicazione le disposizioni relative ai cittadini privi di domicilio digitale, con conseguente comunicazione di copia analogica dei documenti tributari informatici.

Gli atti e i documenti del contenzioso tributario
Non vanno digitalizzati gli atti processuali del contenzioso tributario, per i quali vanno osservate al contrario le disposizioni processuali di cui al Dlgs 546/1992. Non si applicano le disposizioni relative alla formazione dei documenti informatici. Gli originali, come pure le copie degli atti e dei documenti del processo tributario sono formati, notificati e depositati dall'ente locale, così come dal contribuente, su supporto cartaceo, fatti salvi i casi in cui trovi già attuazione la disciplina dell’uso di strumenti informatici e telematici nel processo tributario. A tutela del diritto di difesa del contribuente, così come della pretesa erariale, viene opportunamente garantita comunque l’originalità del documento, facendo sì che la copia cartacea contenga anche l’attestazione di conformità all'originale secondo la previsione contenuta nel comma 1 dell’articolo 23 del Codice, per cui le copie su supporto analogico di documento informatico, anche sottoscritto con firma elettronica avanzata, qualificata o digitale, hanno la stessa efficacia probatoria dell’originale da cui sono tratte se la loro conformità all'originale in tutte le sue componenti è attestata da un pubblico ufficiale a ciò autorizzato.

Però, il Consiglio dei Ministri del 10 agosto 2016 ha approvato definitivamente il decreto di modifica al Codice in oggetto: tale decreto è in attesa di pubblicazione sulla G.U. e non ne è stato divulgato il testo, però nel comunicato del Consiglio dei Ministri n. 125 è riportata la seguente frase: “Sono stati recepiti gran parte dei suggerimenti della Conferenza unificata e del Consiglio di Stato e sono state integralmente accolte le condizioni contenute nei pareri delle Commissioni parlamentari”. Ebbene, nel parere della Commissione Affari Costituzionali è presente la seguente proposta: “al fine di garantire l'aggiornamento delle regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici, si disponga la sospensione dell'efficacia del Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 13 novembre 2014 per un tempo congruo all'emanazione di nuove regole tecniche pienamente conformi alle disposizioni del Codice”.
Dal coordinamento tra il Comunicato 125 e il suddetto parere della Commissione Affari Costituzionali si deduceva che la scadenza del 12 agosto era da considerarsi sospesa.

Ma il 13 settembre 2016 è stato pubblicato in G.U. il Dlgs. n. 179 del 26 agosto 2016, recante modiche al “Codice dell’Amministrazione digitale” - Cad (Dlgs. n. 82/05), con il quale si statuisce un termine perentorio entro il quale per i Comuni diverrà efficace l’obbligo di formare gli originali dei documenti con mezzi informatici e le pubbliche amministrazioni saranno tenute altresì a produrre i propri documenti originali esclusivamente in modalità digitale, nonché a gestire digitalmente l’intero ciclo di vita del documento. Bisogna ormai entrare nell'idea della digitalizzazione.
I Comuni hanno perciò tempo, per lo swich off al digitale, fino al prossimo 14 gennaio 2017 per adeguarsi agli obblighi di dematerializzazione dei documenti. 

Ci sentiamo sereni nel concludere che con questa rivoluzione, che potremmo denominare “Digitalizzazione della Pubblica Amministrazione” ci si sta apprestando a mandare in pensione la vecchia e cara dicitura “firma autografa sostituita a mezzo stampa” e con lei l’originalità irripetibile dei documenti (almeno per la maggior parte dei casi).
 
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