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14 luglio 2017

L'AUTOTUTELA AMMINISTRATIVA: DALLA LEGGE 241/1990 ALLA RIFORMA MADIA

Accade che l’Ufficio impositore dell’Ente commetta degli errori nella redazione degli atti, errori che nell’interesse stesso della Pubblica Amministrazione o anche del pubblico interesse e perché non dell’interesse privato del singolo contribuente, vengano riesaminati. Autotutela amministrativa, così è denominato il potere della Pubblica Amministrazione di tutelare per sè i propri interessi e la propria sfera d'azione. Istituto giuridico rispondente alle specifiche esigenze di buon andamento, legalità e imparzialità postulate dall’articolo 97 della Costituzione. Non solo, tale istituto pone le sue radici anche nei principi di economicità, efficienza e trasparenza ai sensi dell’articolo 1, comma 1 della Legge 241/1990 a cui tutte le Amministrazioni sono tenute a sottostare. 

La nozione di autotutela amministrativa però è tuttora oggetto di un ampio dibattito interpretativo, fondamentalmente alimentato dalla mancanza di un preciso riferimento normativo cui vincolare con certezza le linee cardine dell'istituto. L’autotutela dunque potrebbe intendersi come “la possibilità per la pubblica amministrazione di risolvere conflitti, attuali o potenziali, eventualmente insorgenti con soggetti interessati dai suoi provvedimenti, senza che sia necessario l'intervento di un giudice.”

In primo luogo è importante sottolineare come l’autotutela amministrativa si colloca nell’ambito dei provvedimenti amministrativi di secondo grado. Questi infatti, intervengono su precedenti provvedimenti regolando determinati rapporti indirettamente mediante una modificazione o eliminazione del provvedimento di primo grado, così come confermando la determinazione assunta dall'amministrazione in prima battuta. 
Altro aspetto da menzionare è che gli atti generati in via di autotutela sono ricettizi ed è, quindi, necessario portare gli stessi a piena conoscenza delle controparti interessate affinché traggano piena efficacia.

A fronte di tale potere, le Pubbliche Amministrazioni, nell’esercizio dell’autotutela, non possono soltanto rivedere i loro precedenti provvedimenti amministrativi e ritirarli, quando questi siano viziati o inopportuni, ma dispongono della facoltà, altresì, medio tempore di sospenderne cautelativamente e temporaneamente gli effetti.

Un provvedimento che viene adottato in autotutela deve recare indicazione delle ragioni attuali e specifiche di interesse pubblico che lo sorreggono. Nello specifico si usa distinguere tra autotutela facoltativa, da esercitarsi mediante provvedimenti di secondo grado d'annullamento d'ufficio, autotutela doverosa, in sede d'esercizio del potere di controllo, autotutela in sede contenziosa a seguito di ricorso dell'interessato.

La prima forma di autotutela sopra descritta ricorre quando la risoluzione dei conflitti avviene attraverso provvedimenti amministrativi. L’autotutela facoltativa o decisoria ha portata generale e viene ammessa anche nei casi in cui la legge non la prevede espressamente. Dunque si esprime così la possibilità per l’Amministrazione di riesaminare, attraverso un procedimento di secondo grado, le proprie precedenti determinazioni, mediante l’emanazione di un provvedimento in funzione di ritiro o di conservazione. Orbene, l’autotutela decisoria può essere esercitata in funzione giustiziale, in funzione di controllo ed in funzione di riesame su iniziativa unilaterale della Pubblica Amministrazione procedente.

Invece, l’autotutela esecutiva o doverosa ricorre quando si pongono in essere comportamenti per portare ad esecuzione, coattivamente, le proprie decisioni anche contro la volontà dei destinatari, così da adeguare la situazione di fatto a quella di diritto disposta con il provvedimento. Tuttavia in tali casi è sempre necessaria una specifica previsione di legge che, volta per volta, conferisca tale potere.
Ne consegue che contro il diniego dell’Amministrazione di procedere all’esercizio del potere di autotutela può essere proposta l’impugnazione soltanto per dedurre eventuali profili di illegittimità del rifiuto e non per contestare la fondatezza della pretesa tributaria. (Cassazione civile, sezione V, sentenza 12 maggio 2010, n. 11457).

In conclusione, si può affermare che l’esercizio del potere di autotutela consiste nella rimozione di provvedimenti amministrativi sino a quel momento produttivi di effetti per i relativi destinatari. Il fondamento del predetto potere si reperisce nella potestà generale che il vigente ordinamento giuridico riconosce ad ogni singola Amministrazione di intervenire, unilateralmente, con i mezzi a sua disposizione per tutelare la propria sfera d’azione.

A tale istituto vengono apportate delle modifiche di rilievo, la Legge 124/2015 riforma in parte la Legge 241/1990 nel dettaglio del potere di annullamento. È stato osservato che l’annullamento d’ufficio, alterando un assetto consolidato, deve costituire l’extrema ratio e la sua adozione deve essere giustificata da ragioni di interesse pubblico esplicitate attraverso un corredo motivazionale completo. In questo senso all’alterazione postuma della realtà giuridica e ai possibili pregiudizi soprattutto economici che questa può arrecare ai destinatari dei provvedimenti annullati fa da contraltare il potenziamento degli strumenti di tutela il quale avviene prioritariamente attraverso la previsione di un onere motivazionale rinforzato, tale da rendere conto non solo dell’illegittimità in sé del provvedimento ma soprattutto delle esigenze che ne hanno imposto la rimozione. Inoltre la Legge 241/1990 che nella sua formulazione attuale, in vigore dal 28 Agosto 2015, fissa il termine massimo di 18 mesi ai fini della legittima adozione del provvedimento di annullamento d’ufficio. Il comma 2-bis aggiunto all’articolo 21-nonies dalla legge nr 124/2015 prevede, comunque, un’eccezione in forza della quale è possibile l’esercizio dell’annullamento d’ufficio anche dopo il decorso del termine di 18 mesi. L’eccezione in commento è rappresentata dai provvedimenti basati sul falso che potranno essere annullati anche oltre il termine di un anno e mezzo.

Pertanto, il Legislatore ha munito la Pubblica Amministrazione di un mezzo efficiente ed ora anche costituito da tempi certi per risolvere i potenziali conflitti senza l’intervento legale, così da contribuire alla definizioni delle liti in sede stragiudiziale. 
 
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