A cura di
Danilo Fiumara
La sentenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione n. 12225 del 1° maggio 2026 rappresenta un punto di svolta nella tormentata vicenda interpretativa relativa al canone unico patrimoniale (CUP), introdotto dall’art. 1, commi 816-847, della legge n. 160/2019. La Suprema Corte, chiamata a pronunciarsi in sede di rinvio pregiudiziale ex art. 363-bis c.p.c., ha affermato un principio destinato a incidere profondamente sul sistema delle entrate locali: il CUP ha natura tributaria e le relative controversie appartengono alla giurisdizione del giudice tributario.
La vicenda trae origine da un giudizio instaurato dinanzi alla Corte di giustizia tributaria di primo grado di Vicenza da Medio Chiampo S.p.A., che aveva impugnato un avviso di accertamento esecutivo emesso dalla concessionaria Abaco S.p.A. per il pagamento del CUP relativo ad esposizioni pubblicitarie ritenute imponibili dal Comune di Montebello Vicentino. La peculiarità del caso risiedeva nel fatto che lo stesso avviso di accertamento indicava quale giudice competente il giudice ordinario, mentre la contribuente sosteneva la sussistenza della giurisdizione tributaria.
La CGT vicentina, preso atto dei profondi contrasti interpretativi emersi nella giurisprudenza di merito, ha rimesso alle Sezioni Unite il quesito se la giurisdizione sulle controversie relative al CUP spettasse sempre al giudice tributario, sempre al giudice ordinario oppure dovesse essere individuata caso per caso in base al contenuto concreto della pretesa.
La questione non era affatto marginale. Il canone unico patrimoniale, infatti, nasce da un’operazione legislativa di forte semplificazione, ma anche di evidente ibridazione normativa. Il legislatore del 2019 ha accorpato in un’unica entrata prelievi di natura eterogenea: la TOSAP, l’imposta comunale sulla pubblicità (ICP), il diritto sulle pubbliche affissioni, il CIMP, la COSAP e il canone previsto dal codice della strada.
Proprio tale composizione “mista” aveva generato tre distinti orientamenti interpretativi. Un primo filone riteneva il CUP un tributo sostanziale, valorizzando i criteri elaborati dalla Corte costituzionale in tema di doverosità della prestazione, assenza di sinallagma e collegamento alla spesa pubblica. Un secondo orientamento propendeva invece per la natura patrimoniale dell’entrata, richiamando soprattutto l’esperienza della COSAP e l’esistenza di un rapporto concessorio con l’ente locale. Una terza impostazione, infine, sosteneva la necessità di distinguere tra le varie componenti del canone, attribuendo la giurisdizione al giudice tributario o ordinario a seconda del presupposto concretamente contestato.
Le Sezioni Unite hanno scelto di superare radicalmente questa frammentazione attraverso una ricostruzione sistematica della disciplina del CUP. Punto di partenza dell’analisi è il consolidato principio, affermato dalla Corte costituzionale, secondo cui il nomen iuris attribuito dal legislatore non è decisivo ai fini della qualificazione dell’entrata. La circostanza che il legislatore abbia definito il CUP “canone patrimoniale” non impedisce quindi di riconoscerne la natura tributaria, dovendosi guardare alla disciplina sostanziale dell’istituto.
La Corte richiama, in particolare, i tradizionali criteri elaborati dalla Consulta per identificare un tributo: doverosità della prestazione, assenza di rapporto sinallagmatico e collegamento della prestazione a un presupposto economicamente rilevante destinato al finanziamento della spesa pubblica.
Muovendo da tali coordinate, le Sezioni Unite evidenziano anzitutto come il CUP presenti un regime normativo sostanzialmente unitario, nonostante la duplicità dei presupposti individuati dal comma 819 della legge n. 160/2019: da un lato l’occupazione di aree pubbliche, dall’altro la diffusione di messaggi pubblicitari. La disciplina dei soggetti passivi, delle dichiarazioni, dei pagamenti, delle sanzioni e delle agevolazioni è infatti costruita secondo criteri comuni e omogenei.
Secondo la Cassazione, proprio questa unitarietà normativa rivela la volontà del legislatore di costruire una forma di prelievo sostanzialmente assimilabile ai tributi locali previgenti, soprattutto alla TOSAP e all’ICP, piuttosto che alla COSAP.
Particolarmente significativo è il passaggio motivazionale dedicato al tema del rapporto concessorio. Le Sezioni Unite osservano che il presupposto del CUP non è il rilascio della concessione o dell’autorizzazione amministrativa, bensì l’occupazione del bene pubblico o la diffusione del messaggio pubblicitario, anche se abusive. La concessione assume quindi un rilievo meramente procedimentale, utile solo a scandire i tempi del pagamento, ma non costituisce la fonte dell’obbligazione patrimoniale.
Questo passaggio consente alla Corte di prendere definitivamente le distanze dalla logica propria della COSAP, che la giurisprudenza costituzionale aveva qualificato come entrata patrimoniale proprio in ragione della centralità del rapporto concessorio. La nuova disciplina del CUP, al contrario, attribuisce rilievo esclusivo all’occupazione del bene pubblico e alla sua utilizzazione economica, anche in assenza di titolo concessorio.
Emblematico, in tal senso, è il richiamo al comma 831 relativo alle occupazioni permanenti mediante cavi e condutture per servizi di pubblica utilità. La disciplina, soprattutto dopo la modifica introdotta dalla legge n. 178/2020, ha esteso l’obbligo di pagamento anche ai soggetti che occupano il suolo pubblico “in via mediata”, attraverso l’utilizzo delle infrastrutture altrui. Si tratta di un’impostazione incompatibile con la logica corrispettiva tipica della concessione amministrativa e invece coerente con una struttura propriamente tributaria del prelievo.
La Corte valorizza inoltre il fatto che il CUP sia dovuto anche per occupazioni o diffusioni abusive. Tale elemento esclude in radice l’esistenza di un rapporto sinallagmatico tra amministrazione e soggetto obbligato, poiché l’obbligo di pagamento nasce indipendentemente da qualsiasi accordo o titolo autorizzatorio.
Altro profilo decisivo è il collegamento del prelievo a un presupposto economicamente rilevante. Per la diffusione pubblicitaria, il canone colpisce un’attività idonea a produrre ricchezza e vantaggi economici, tanto che il legislatore ha previsto la responsabilità solidale del soggetto pubblicizzato. Analogamente, nel caso dell’occupazione di aree pubbliche, il prelievo è parametrato all’utilità economica ritratta dal privato attraverso l’uso esclusivo o particolare del bene pubblico.
La conclusione cui approdano le Sezioni Unite è dunque netta: il CUP, pur formalmente qualificato come “patrimoniale”, presenta tutti i caratteri tipici del tributo. Da ciò deriva la devoluzione delle relative controversie alla giurisdizione tributaria.
Le ricadute pratiche della pronuncia sono considerevoli. Gli enti locali dovranno adeguare la gestione del CUP alle regole proprie dei tributi, sia sul piano procedimentale sia su quello regolamentare. Gli avvisi di accertamento dovranno conformarsi alle garanzie del processo tributario; le delibere tariffarie e regolamentari dovranno seguire il regime pubblicitario previsto per i tributi locali; il sistema sanzionatorio dovrà essere coordinato con i principi dell’ordinamento tributario.
Soprattutto, la sentenza contribuisce a riportare coerenza in un settore che, negli ultimi anni, aveva conosciuto un’elevata instabilità interpretativa. Le Sezioni Unite chiariscono infatti che l’operazione di semplificazione perseguita dal legislatore del 2019 non si è tradotta in una neutralizzazione della natura tributaria dei prelievi sostituiti, ma, al contrario, ha dato vita a un nuovo istituto nel quale risultano prevalenti proprio i caratteri tipici dell’imposizione fiscale locale.
